一、相關背景
煤層氣是一種生于煤層、吸附于煤層、成份以甲烷為主的一種陸上非常規(guī)天然氣，是有待大規(guī)模開發(fā)利用的新興能源資源。在
煤炭開采過程中，煤炭地層和
煤炭資源中所賦存的煤層氣會同時釋放，這部分逸出的煤層氣資源俗稱“煤礦
瓦斯”。作為一種可燃氣體，煤礦瓦斯是煤礦生產的主要災害和危害煤礦職工生命的“第一殺手”。合理地開發(fā)和利用煤層氣資源，從煤炭行業(yè)安全層面上看，是以疏為主、疏堵結合，超前預防、主動治理并化害為利的綜合性、全面性長期策略，是高瓦斯煤炭礦區(qū)建設新型煤炭工業(yè)和本質安全型礦山的必然選擇。從資源儲量和利用價值看，以晉城礦區(qū)噸煤瓦斯含量16 m3、并按抽采利用率50%計算為例，噸煤中瓦斯的熱當量僅相當煤的1%左右。所以，開發(fā)煤層氣必須以煤炭資源合理開發(fā)和安全生產為前提。由于兩種資源的伴生關系，開發(fā)煤層氣資源，必須以有利于煤炭資源開發(fā)和
煤礦安全生產為前提，對兩種資源統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)，否則將造成人為的煤炭生產安全隱患和資源損失。
如何合理開發(fā)利用煤炭和煤層氣兩種資源，構建集約、高效、安全的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展體系，山西晉煤
無煙煤礦業(yè)集團公司（以下簡稱晉煤集團）在多年的高瓦斯礦區(qū)煤炭生產和煤層氣資源開發(fā)實踐中，總結出了符合資源開發(fā)客觀規(guī)律和企業(yè)發(fā)展實際的“采煤采氣一體化”模式，很好地滿足了發(fā)展煤層氣產業(yè)、合理開發(fā)煤炭資源和安全治理的主動性、前瞻性等政策要求,2006年6月的全國煤礦瓦斯治理和利用工作現(xiàn)場會，對晉煤集團采煤采氣一體化及煤層氣開發(fā)的成功經(jīng)驗給予了高度評價，明確表示晉城經(jīng)驗值得借鑒和推廣。
二、存在問題 目前，煤炭和煤層氣兩種礦業(yè)權存在的法律障礙與實際矛盾，采煤采氣一體化和煤層氣開發(fā)利用受到了嚴重困擾。現(xiàn)實問題是，由于國家在煤炭和煤層氣礦業(yè)權在同一礦區(qū)重復設置，煤炭企業(yè)為確保礦區(qū)范圍內高瓦斯礦井的安全生產，必須進行地面瓦斯抽采，由此卻侵犯了由其他主體登記的煤層氣礦業(yè)權。如近期，國家油氣田治安秩序綜合整治部際聯(lián)席會議調查組認定晉煤集團越界開采煤層氣事實成立，并責令限期整改，這使得晉煤集團十分被動，打亂了企業(yè)采煤采氣一體化計劃，煤層氣產業(yè)化發(fā)展的步伐也因此受阻。
按照國家相關產業(yè)政策，發(fā)展煤層氣產業(yè)，有兩個主要政策目標。一是為了更好地開發(fā)煤炭資源，實現(xiàn)煤礦安全生產的需要；二是開發(fā)新型能源資源，滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的能源需求。堅持采煤采氣一體化，是實現(xiàn)上述政策目標、落實國家產業(yè)政策的必然選擇。但是，目前煤炭、煤層氣兩種礦業(yè)權分別設置及礦業(yè)權交叉產生的矛盾，制約了對兩種資源的合理開發(fā)和采煤采氣一體化的實施。其主要問題具有普遍性，歸結如下：
1、受“對外合作開采煤層氣實施專營”政策等因素影響，目前山西已設置登記礦業(yè)權的26個煤層氣勘查區(qū)塊均為非煤企業(yè)或機構所有，區(qū)塊總面積達34807.07km2，占全省含煤總面積的比例達到56%，幾乎覆蓋了山西所有煤炭規(guī)劃礦區(qū)。由于礦業(yè)權“申請在先”和“礦業(yè)權排他性”的法律原則，煤炭企業(yè)在煤炭規(guī)劃區(qū)進行新井建設所需資源首先必須經(jīng)擁有煤層氣登記礦業(yè)權的非煤企業(yè)同意，從而對煤炭開采增加了一道新的非正常門檻。作為煤層氣礦業(yè)權登記人的非煤企業(yè)，對煤層氣資源的開發(fā)依據(jù)自身因素而行，兩權分置與礦權重疊導致的實際矛盾，將可能對骨干礦井接替、大型煤炭企業(yè)發(fā)展乃至國家礦產資源開發(fā)規(guī)劃、大型
煤炭基地與礦區(qū)規(guī)劃的正常實施，造成負面影響，也不利用國家煤炭和煤層氣產業(yè)發(fā)展政策目標的實現(xiàn)。
2、合理開發(fā)兩種資源，實施采煤采氣一體化，需要以大型煤炭企業(yè)作為主體。由于國家對煤層氣、煤炭兩種礦業(yè)權分別設置，煤炭企業(yè)只有煤炭礦業(yè)權，不能進行煤層氣地面開發(fā)。當煤層氣與煤炭不是一個開發(fā)主體，尤其煤層氣開發(fā)主體不是煤炭企業(yè)時，采氣將不能顧及到對采煤的影響，導致采煤采氣在空間布局上、時間序列以及技術方案上很難合理銜接，這必然導致資源的不合理開發(fā)，可能對煤炭資源造成不可逆轉性破壞，導致人為的資源浪費。
3、煤炭開采業(yè)是一個高危行業(yè)，井下作業(yè)經(jīng)常受到水、火、頂板、瓦斯、煤塵等災害的威脅。由于地面的煤層氣抽采過程中的鉆井、壓裂等生產活動會改變煤層和煤層氣的原始應力狀態(tài)，尤其是煤層氣專業(yè)開發(fā)企業(yè)采用的多分支水平井等技術，對煤層、頂板及含水層影響較大，如布置不合理或后期的封堵密閉不當，都會給煤炭的開采造成安全隱患。由于兩種礦業(yè)權分別設置，很難在這些方面做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理銜接，從而可能對后續(xù)煤炭開發(fā)埋下重大安全隱患，并可能導致事故的發(fā)生。
4、按照礦產資源法規(guī)，煤炭企業(yè)即使取得已設置煤層氣礦業(yè)權區(qū)塊的煤炭礦業(yè)權，也不能進行地面煤層氣產業(yè)開發(fā)，這對于處在起步階段、急需資本和有實力企業(yè)加入的中國煤層氣產業(yè)的發(fā)展，不能不說是遺憾和損失。從這個角度看，兩權分置對煤層氣產業(yè)的發(fā)展實際上起到了一定的制約。此外，只借助單一的地面開發(fā)方式，煤層中的煤層氣資源只有一部分能夠被采出，其他的煤層氣資源，只有在煤炭開發(fā)中，采取專門措施進行抽采，而由煤炭企業(yè)實施的采煤采氣一體化開發(fā)模式，可以最大限度地提高煤層氣資源采出率。
5、煤層氣地面開發(fā)和煤炭資源勘查活動在對象、目標、要求及過程等多個方面具有相似性。同一資源區(qū)塊的兩種開發(fā)行為如不能統(tǒng)籌結合，必然導致重復勞動，從社會經(jīng)濟整體看，是生產要素低水平配置的一種表現(xiàn)。不同的開發(fā)主體，也很難在地質資料成果、技術應用等各方面實現(xiàn)共享。此外，煤層氣地面開發(fā)活動產生的地質影響也不能被后續(xù)煤炭開發(fā)主體很好的掌握，客觀上為煤炭資源開發(fā)設置了人為障礙。
6、非煤企業(yè)單獨對煤層氣進行開采投資大、成本高，只有極個別項目進行了產業(yè)化示范開發(fā)，并且不能實現(xiàn)盈利。而許多非煤企業(yè)對煤層氣礦業(yè)權登記占有的熱情不減的原因在于，一是煤層氣資源的經(jīng)濟價值正被逐步認識，采取低成本的方式大量占有資源，即使沒有能力開發(fā)，也可以在礦業(yè)權炒賣中大獲得豐厚回報；二是憑借登記占有煤層氣礦業(yè)權對煤炭勘探開發(fā)活動的制約，以此要挾煤炭資源開發(fā)企業(yè)，謀取不當利益。非煤企業(yè)占據(jù)煤層氣礦業(yè)權不開采，許多煤層氣區(qū)塊實際勘探投入嚴重不足，達不到《礦產勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條規(guī)定，甚至不再投入，而是憑借取得的煤層氣礦業(yè)權待價而沽，與煤炭企業(yè)討價。管理部門簡單、機械照搬法律條文，不考慮資源開發(fā)規(guī)律和產業(yè)發(fā)展的實際，無節(jié)制發(fā)放礦業(yè)權，變相助長了這些非投資開發(fā)目的的行為，擾亂了煤層氣、煤炭資源的開發(fā)秩序。
三、政策建議 綜合以上所述，通過立法解決目前煤層氣開采權和煤炭開采權重疊設置，煤層氣抽采與煤炭開采互不協(xié)調問題，是一項十分重要、非常緊迫的任務。按照國務院辦公廳國辦發(fā)[2006]47號《國務院辦公廳關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》提出的 “堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權交叉問題”的精神，提出如下建議：
1、進一步理順煤層氣礦業(yè)權和煤炭礦業(yè)權設置關系，煤層氣礦業(yè)權設置不能變相占用煤炭礦業(yè)權。建議國家在國家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內設置煤層氣礦業(yè)權時，實行“煤炭、煤層氣礦權統(tǒng)一設置”制度，對新設和依法清理收回、注銷的礦業(yè)權，堅持煤炭的礦業(yè)權和煤層氣的礦業(yè)權設置范圍一致，開發(fā)主體一致，以便于統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)。
2、對國家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內已經(jīng)設置并與煤炭礦業(yè)權交叉重疊的煤層氣礦業(yè)權，首先要按照《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的投入標準等進行依法清理，對不符合政策要求而收回的煤層氣礦業(yè)權，按照“煤炭、煤層氣礦權統(tǒng)一設置”原則，依法有償配置給煤炭礦業(yè)權人。對符合政策法規(guī)要求的煤層氣礦業(yè)權，出臺專門辦法，待煤層氣勘探結束后，重新設置
采礦權，將煤層氣采礦權變更到煤炭開采主體企業(yè)。
3、從探采分離開始，提高煤層氣產業(yè)準入的門檻，申請煤層氣采礦權或探轉采，首先應具備相應的開發(fā)能力，并按照國辦發(fā)[2006]47號文的相關規(guī)定，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開發(fā)利用方案，方可進行煤層氣地面開采。同時加強對煤層氣探礦權管理，對已經(jīng)取得煤層氣探礦權且礦權不交叉的企業(yè)，必須按《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中的規(guī)定，進行必要的投入和在探礦權有效期內完成勘探任務，對投入不足或已經(jīng)完成勘查的探礦權人，應及時注銷煤層氣探礦權，防止取得煤層氣探礦權的企業(yè)占而不勘。同時對煤層氣采礦權設置時間不宜太長，要探、采分離，煤層氣的開發(fā)應在勘探結束后在劃定的區(qū)塊內進行，采氣結束后及時注銷煤層氣采礦權。煤層氣探礦權和采礦權設置不能影響煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)的建設。
4、為進一步加強煤炭和煤層氣資源綜合開發(fā)利用，保障煤礦安全生產，建議國家對具有煤炭開采和煤層氣勘探、開采能力的企業(yè)，統(tǒng)一設置煤炭和煤層氣采礦權，實施“采煤采氣一體化”的管理模式。由煤炭企業(yè)根據(jù)生產規(guī)劃情況，采用各種手段（包括地面和井下瓦斯抽采措施）自己解決瓦斯對安全生產的制約問題，本著“先采氣，后采煤”的原則，將瓦斯含量降到煤礦安全監(jiān)查部門規(guī)定的標準以下后，再進行開采煤炭資源，以保證煤礦安全生產。
